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专家质疑70年期满土地可无偿收回 称有违物权法
     发表日期:2011-2-12
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 胡雅君

  70年后,我们的房子安置在何处?

  根据不久前有地方政府发出的《国有建设用地使用权出让预申请须知》,在土地使用期满后,可“由出让人收回并补偿相应残余价值”,甚至可“由出让人无偿收回”。

  经舆论发酵,引发民众对70年大限后房子归属问题的集体焦虑。当地政府为此发出通告,表示“期满收回” 只是针对土地使用者申请续期未获批准的情况而言。

  这一解释并未驱散民众的担忧。土地到期后是无偿还是有偿续期?如果有偿,政府将怎么收这笔钱?还有,商用地到期后又将面临怎样命运?

  带着这些问题,本报专访了中国政法大学民商经济法学院院长王卫国。他曾参与《物权法》立法,目前又在参与正在进行的《土地管理法》修订。

  “70年土地到期后将是有偿续期,具体方式将是收税,给公民以一定免税面积,采取累进税制。”王卫国回答本报记者说。

  他一再强调要尊重《物权法》得来不易的立法成果,指出应明确收回那个须知。

  应尊重《物权法》立法成果

  《21世纪》:你怎么评价那个“70年期满后土地可无偿收回”的须知?

  王卫国:这一事件只是在某一个地块出让的时候,当地政府部门就一次拍卖发的一个须知,只是一个对竞买者发布的一个意思表示,不是正式的政府文件。正式的政府文件要么是通知,要么是规定,要么是条例,政府文件没有用须知形式的。

  我认为这个须知中的内容跟《物权法》明显冲突,《物权法》中明确规定自动续期。从历史上看,在土地使用权期满之后如何处理的问题上,我们的法律是在不断完善进步的。最初是1990年颁布的《城镇国有土地使用权,出让、转让暂行条例》中规定,国有土地使用权到期以后,土地使用权和土地上的建筑物、附属物,无偿由国家收回,这种无条件无偿收回制,对房屋所有权采取完全剥夺的办法。所以一出台就饱受批评,因此在1994年的《城市房地产管理法》中,改为到期前可以提出申请,申请以后如果是因为公共利益需要,那么政府就收回,如果没有公共利益的需要,就可以批准续期,批准续期以后再签订新的土地出让合同。并且如果政府要收回,对土地上的建筑物要给予补偿,即“申请续期收回补偿”制。这就比1990年进了一步,第一给你一个申请续期的机会,第二要收回的话也是有偿的。

  在《物权法》制定时,到二审稿的时候,采用的都是“申请续期,有偿收回”这一制度。但是当时大家讨论当中认为这个制度缺乏可操作性。因为到期以后如果要大家都来申请续期的话,需要消耗大量的行政成本。而且可能有的住户申请了,有的没有申请,政府没法处理。后来经过讨论,把申请续期制度升级为无条件自动续期制。

  要知道,《物权法》中自动续期这个制度定下来意义非常大,使得人们对房屋有了一个稳固的长期产权预期,也体现了对人民群众利益的尊重和关怀。《物权法》颁布后仅仅7天,2007年3月25日,胡锦涛总书记就带领中央政治局集体学习《物权法》,并发表贯彻执行《物权法》的重要讲话,这是前所未有的,显示了中央对实施《物权法》的重大决心。各级政府更应当尊重《物权法》得来不易的立法成果。

  《21世纪》:事情出来后,当地政府发布通告说,“期满收回”的说法,只是摘选自《上海市国有建设用地使用权出让合同》的部分语句。

  王卫国:这个解释只是说这不是政府发布的一般性规定,政府没有这样大的政策调整,只是政府在拍卖土地中做的一个具体的行政行为,引用了合同中的规定。但即使不是一般性规定,只是合同里的,合同这么规定也是不对的。

  70年后应有偿续期

  《21世纪》:《物权法》虽然规定自动续期,但并没有说明续期是有偿还是无偿,据说,《土地管理法》最初的修订稿中曾经明确为“无偿自动续期”,但之后的征求意见稿中却改为到期后“按照国家有关规定自动续期”,你认为这一改动是否意味着国家立法更倾向于有偿续期?

  王卫国:应该不会是无偿续期。因为现在国有土地有偿使用这个制度是不可动摇的。国家关于国有建设用地的一个指示是,今后要尽量地减少划拨土地使用权,除了公共利益才走划拨程序外,其余一律都是要出让的。

  当时在《物权法》制定中,关于住宅建设用地到期之后怎么办,我们的设想是将来既然不再签土地出让合同了,自动续期了,那就不是收土地出让金,而是收土地使用税。

  而税的问题是一个公法问题,《物权法》只规范私法问题,因此我们就没有在物权法中写入这一句话。我们认为土地既然是国家的,那么国家随时都可以颁布相关的法律来解决这个土地使用税的问题,这个问题就不着急了。

  《21世纪》:你认为在土地使用权到期后,具体如何收税,这块法律应该如何完善?

  王卫国:我主张在收税时,公民应该有一个基本的免税面积。土地应该首先给公民一个基本的居住保障,所以这个保障性面积是免税的。

  然后超出的部分,分几个等级,比如超出100平方米的,200平方米的,500平方米的,甚至几千平方米,按照累计税办法,一级一级地来征收不同的税率,占的地越多你交税越多,有利于鼓励大家节约用地。而要落实这个制度,需要一些配套措施。比如户籍登记和房屋登记要联网,并且房屋登记要透明。比如你在上海、北京、深圳各有一套房子,我要把你房屋面积加在一起来计算。

  商用地续期应尽量宽松容易

  《21世纪》:《物权法》关于“期满自动续期”的规定,只适用于住宅建设用地,而对商用地在使用权届满后如何处理,仍是一个未知数。根据《物权法》的精神,你认为对这个问题应该如何处理?

  王卫国:《物权法》对于商用地的问题没有明确,当时是准备留待修订中的《土地管理法》来解决的。

  但是在《物权法》立法过程中经过激烈争论,已经确定了一个至关重要的原则:所有权平等原则。就是说国家的、集体的、私人所有权,平等受到《物权法》法律保护。既然平等保护的话,那土地上我的厂房、我的投资产权所有这些东西都有一个所有权保护的问题,应该享有牢靠的保护。

  并且中国土地制度的发展趋势是要强化对使用权的保护,提高使用权的稳固性,因为中国土地基本土地制度叫做“公有私用”,所有权是国家或者集体的,它不能姓私,但是使用权是可以姓私,市场上现在能交易、流转的就是使用权。使用权的稳固程度关系到市场上对这个财产价值的认可程度,和人们在这个土地上投资预期的这个差别程度。如果说人们对产权的预期越坚固、越长远,对于鼓励人们建设、投资、遵守现有的秩序,都是有好处的。所以对商用地将来肯定会设计出一种相当宽松、相当容易的一个续期制度。即便不是自动续期,也能使商用地的使用人能够有比较放心的申请续期的办法,并且如果国家要收回的话,也会得到公平、合理的补偿。

  《21世纪》:你这是基于对《物权法》的信心,所以做出这样一个判断?

  王卫国:不是,我认为这是从国家的利益、从国家的发展角度,政府应作出的理性选择。

  农村土地有序入市是必然趋势

  《21世纪》:目前《土地管理法》的修订进展如何?其中的重点和难点问题有哪些?

  王卫国:考虑到《土地管理法》关系重大,修订任务从原先的国土资源部转交到了国务院法制办,目前仍按兵不动。对于修订目前有一个新的意见是,这个不应该叫《土地管理法》了,应该颁布一个《中华人民共和国土地法》。

  因为未来的《土地管理法》修改,很大程度上说是一个土地民事关系而不是行政关系的问题。

  这是《物权法》给《土地管理法》留下来的任务,当时《物权法》对于农村集体建设用地怎么流转无法达成共识。于是把农村集体建设用地的问题和宅基地问题,明确写了留给《土地管理法》来规定。

  而现在十七届三中全会明确了农村政策是是城乡一体化大格局,而且说了要建立城乡统一的土地流转市场。目前的《土地管理法》是在这个大格局下,为未来的农村土地有序进入流转而建立制度基础。

  《21世纪》:未来的这个立法当中,对于宅基地还有农村集体建设用地这两个核心问题应该如何处理呢?

  王卫国:当然是允许流转,建立城乡统一的土地市场。这需要建立两个最基本的制度,一是土地登记制度,不动产登记。目前农村房屋是没有登记的,只有城市房屋才有登记。而农村的土地流转产权流转一定要有登记来支持的,否则的话交易安全就没有保障,秩序没法建立。这就需要在《物权法》已经规定的不动产登记的统一原则下,用具体的法律和条例来落实农村不动产登记制度。第二是建设市场流转的一套规则,我的意见是通过场内流转,而不是场外流转。

  场内指的是城乡统一的土地交易所,土地都到那去挂牌交易。交易所来审查你是要交易哪块地,看符合不符合规划,再看你的合同,你们的程序有没有征求集体组织的全体成员意见等等,然后土地价格公不公平。同时土地交易所也提供很多信息,农民在谈合同当中可能就要到交易所去咨询,开发商在签合同之前也得跑到交易所去,查一查这块地的地权情况,规划情况,使得双方都在信息充分的情况下最后达成协议,然后经过规划审批到土地审批、建设审批,最后登记过户公示。

  在场内进行交易是有序的交易,地价在那都是透明、公开的,这样就可以防止有人去蒙那些农民。在现在这种无序状态下,我们最担心的就是一些城里的投机商,跑到下面去趁着农民还没有搞明白,以很低的价格大量去收购土地,最后吃亏的是农民。

  《21世纪》:你的意思是对农民土地不再走征收的路,而是采用市场化交易方式?

  王卫国:对,但对这一制度最不高兴恐怕就是政府,因为会打破政府对土地的垄断,影响其卖地收益。但我认为现在政府搞卖地财政的思路需要转化,政府要会算帐,我不搞卖地财政行不行,政府可以通过另外一种土地财政获利,就是通过把土地交易市场培育起来以后,这些建设项目都会产生税,还会产生就业机会,这些就业的人要给你交所得税,政府可以通过直接和间接的收税获得财政收入,而不是只盯着卖地那一锤子买卖。

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